La participation des associations
à la mise en œuvre de la Loi sur l’Air :
un difficile apprentissage de la concertation
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Cette étude, d’une durée de deux ans (10/2000-10/2002), bénéficie d’un financement dans le cadre du programme de recherche CONCERTATION, DECISION , ET ENVIRONNEMENT du Ministère de l’Environnement.
Les documents de planification issus de la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie (LAURE) du 30 décembre 1996, sont en phase d’achèvement. S’inscrivant comme une réponse à un changement de nature de la pollution atmosphérique en milieu urbain, laquelle, de source essentiellement industrielle jusqu’au milieu des années 1975 est aujourd’hui essentiellement de source automobile, ces plans devaient également tenir compte de l’implication de nouveaux acteurs.
En effet, dans ce contexte, le citoyen n’est plus seulement victime de la pollution atmosphérique mais devient acteur. Sa participation à l’élaboration des plans, par le biais des associations, représente alors une condition indispensable pour l’appropriation des mesures qu’ils préconisent. Les associations ayant un rôle de relais entre la sphère technique et la demande sociale doivent donc participer activement à l’élaboration de ces plans.
L’étude se propose de travailler, à travers le sujet transversal de la loi sur l’air, à la fois sur le processus de concertation mis en oeuvre et sur l’évaluation des résultats obtenus dans le cadre des documents de planification.
Les cadres de concertation mis en place seront examinés mais également l’acteur associatif dans l’évolution de son positionnement, sa stratégie, et ses interactions avec les autres acteurs du système décisionnel. Cet aspect examinera l’hypothèse suivante : la configuration adoptée pour l’élaboration de ces plans ne risque-t-elle pas de les placer dans un cadre dans lequel les acteurs partagent leur expertise, laissant peu de place aux associations ne possédant pas ce même niveau ?
L’étude s’appuie sur le matériau empirique constitué à partir d’une approche territoriale et d’une démarche d’observation participante. Celle-ci, fréquemment utilisée par les équipes de recherche québécoises pour évaluer les procédures de consultation publique, est permise par l’intégration de l’APPA au sein des groupes de travail et de concertation mis en place dans le cadre du Plan Régional pour la Qualité de l’Air (PRQA) et des Plans de Déplacements Urbains (PDU) de deux collectivités, Lille et Valenciennes, dont les travaux sont les plus avancés actuellement. Une comparaison sera effectuée à partir du PRQA de la Région Provence Alpes Côte d’Azur (PACA) et des PDU d’Aix et de Marseille, en collaboration avec l’INRETS fondée sur une démarche identique. Les matériaux accumulés pendant la phase d’élaboration du plan seront complétés par les données des enquêtes publiques.
L’étude se situe à mi parcours et un rapport intermédiaire a été remis à la fin de l’année 2001.
I - Aspects méthodologiques
Durant cette année, l’élaboration des trois procédures examinées a été achevée dans le Nord-Pas de Calais. Ainsi, après la phase d’observation participante dans les groupes de travail, l’accent a été mis sur plusieurs aspects. Deux procédures sur les trois étudiées ont fait l’objet d’investigations particulières.
Le PRQA
- Suite à la mise à disposition du public du document et à la consultation des conseils municipaux, il a été procédé à un examen des registres et des avis émis qui a mis en évidence une très faible participation, y compris des associations.
- Une synthèse de la participation des différents acteurs au PRQA avec une approche comparative sur différentes régions a été réalisée et a permis de comparer l’implication des associations dans les différents contextes locaux. (Cf I. ROUSSEL, S. FRERE, Pollution atmosphérique, « Retour d’expérience sur les PRQA »)
- Un retour d’expérience des associations ayant participé à l’élaboration du PRQA Nord-Pas de Calais a été réalisé par le biais d’un questionnaire.
Les PDU
Deux aspects ont fait l’objet d’une investigation :
- La procédure de concertation menée auprès des associations pour le PDU de Lille qui a fait l’objet d’une communication en séminaire interne INRETS, à Salon de Provence en mai 2001
- L’examen des procédures d’enquête publique des PDU de Lille et Valenciennes qui fait l’objet du rapport intermédiaire (Quelle place pour l’expertise citoyenne dans le PDU de Lille Métropole ? Une analyse de l’enquête publique).
La méthodologie s’appuie notamment sur une approche comparative avec la méthode utilisée pour l’enquête publique du PDU de Marseille.
II - Résultats et discussion
L’enquête publique sur le PDU de Lille est caractérisée par un degré de participation faible et très inégal selon les communes composant le PTU. Le fait que seule une partie infime de la population ait participé est en partie imputable à la procédure elle-même, presque toujours caractérisée par un faible degré de participation. De plus, les modalités de recueil des observations ne semblent pas avoir favorisé une ample participation. Le type d’observations émises lors de l’enquête publique permet également de cerner les difficultés posées par l’intégration des remarques de la population au projet.
Dans la concertation du PDU de Lille, le milieu associatif très divers et hétérogène ayant pris part à cette démarche, a fait l’objet d’un examen pour qualifier la participation et le fonctionnement des associations. Divers critères ont été examinés : le domaine d’intervention, leur emprise spatiale, les compétences et performances, l’appartenance et l’échelle du réseau, ainsi que le mode de participation. Puis nous avons examiné la manière dont les formes de concertation mises en œuvre sont appropriées par le milieu associatif. Ainsi, une typologie des réactions des associations à la procédure de concertation a été dressée. Elle met en avant les enjeux de la participation, qui derrière le cadre procédural incite les interlocuteurs associatifs à se constituer et s’affirmer en véritable acteur social et en interlocuteur légitime. L’exemple de participation étudié met en avant un certain nombre d’enjeux, à savoir la question de la capacité d’expertise, l’oscillation entre la recherche d’intégration dans le processus décisionnel et le danger de l’institutionnalisation des associations.
III - Perspectives
Concernant les terrains d’étude, durant l’année à venir, plusieurs aspects restent à approfondir qui portent notamment sur :
- La participation des associations aux PPA,
- Les points de comparaison avec la région PACA,
- La comparaison entre les cadres institutionnels de concertation entre les trois procédures de planification.
Contact : APPA Nord - Pas de Calais
Etude réalisée par Sévrine Frere sous la direction de :
Philippe MENERAULT , chargé de recherche, Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité (TRACES)
Isabelle ROUSSEL , Secrétaire Générale de l'Association pour la Prévention de la Pollution Atmosphérique
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